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土地是国脉所系、民生所依，是直接保障人类生存和发展的自然资源。我国人多地少，随着人口的增加和经济的发展，土地资源形势日趋严峻，越来越凸显出土地特别是耕地在我国所具有的特殊性——紧缺。因此，严格保护耕地和节约集约用地，提高土地利用效率，符合我国的土地国情，关系到民族的生存根基和国家的长远利益。
目前，我国经济总体上仍然是粗放式发展，相应的土地利用方式也很粗放。2006年到2020年这一轮规划期内，为实现“十一五”规划和全面建设小康社会宏伟目标，各方面用地需求将显著增加。另外，在当前国际金融危机的影响下，党中央、国务院作出了关于扩大内需促进经济平稳较快发展的重大决策部署，并推出了4万亿的经济刺激方案，国家大型交通、能源、水利等基础设施建设需要占用大量的土地，这就使得土地需求与供给之间的矛盾更加尖锐。一方面要确保18亿亩耕地保护红线不被逾越，一方面要满足社会经济发展对用地的需求，这就必须要通过节约集约用地的方式来挖掘我们的用地潜力，同时要采取有力措施主动补充耕地，实现耕地占补平衡。如何做到节约集约用地和补充耕地，实现保障发展和保护资源的双赢，需要注重以下几方面措施：
一、转变土地利用方式，合理控制建设用地规模
长期以来，我国城乡建设多走外延式发展道路，土地利用效率低、利用方式粗放，忽视了城镇土地的内部挖潜，造成了土地浪费。针对经济发展的用地需求，首先应科学制定土地利用政策，通过土地供应指标的下达量来硬性约束地方用地的冲动，逼着地方提高土地利用效率，促进节约集约利用土地，将土地利用方式由粗放外延式发展改变为向城镇内部挖潜。其次在供地关口，政府要充分对上马项目的科学性、必要性、可行性等进行审查论证，特别是要注重审查用地单位面积的投资量及其土地利用空间能否达到较高的标准和要求，坚决按照节约集约用地原则进行多方案比较，优先采用占地少特别是占用耕地少的选址方案。比如，通过采取下达“圈城令”的方式合理控制城市建设用地规模，把新增建设用地严格控制在扩展边界范围内，防止城乡建设用地盲目和无序扩张；严格执行城乡建设用地空间管制制度，工业园区的中小企业应建设多层标准化厂房，以提高土地的利用效益。
二、深化土地使用制度改革，充分发挥市场配置土地资源的作用
我国目前基本上已建立了相对比较完善的国有土地有偿使用制度，“要用地，找市场”也已成为社会共识和常识。前些年，一些地方为招商引资，工业用地出让存在着低地价乃至“零地价”行为，严重干扰了土地市场秩序，为一些地方搞低水平重复建设提供了条件，造成土地资源的极大浪费，宽地窄用、好地劣用等现象十分突出。为扭转此局面，国家逐步深化了土地使用制度改革，加大了市场机制配置土地资源的基础性作用，2006年出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国务院31号文件）明确要求“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准”。2006年12月27日，国土资源部发布《全国工业用地出让最低价标准》，并已从2007年1月1日起实施。此举标志着，我国工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。2008年党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、经公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。实践证明，市场机制的引入和完善，形成了我国相对合理、反映市场供求关系和资源稀缺程度的价格，通过土地的有偿使用和成本的提高[FS:PAGE]可以促进土地的节约集约利用，使土地资源得到高效、合理的配置。下一步，我们还应进一步深化土地使用制度改革，充分发挥市场配置土地资源的作用，真正建立起城乡统一的建设用地市场，促进土地的节约、集约和高效利用。
三、加强区域发展总体战略规划，统筹各类各业用地布局
改革开放三十年以来，我国取得了持续高速经济增长和大规模工业化、城市化的辉煌成就，但在此期间，我国的国土开发利用和建设布局也出现了无序乃至失控的局面，造成了土地资源的大量浪费和不合理布局，社会和经济发展与资源、生态、环境之间的矛盾和冲突十分突出。从发达的市场经济国家经验看，政府一般不干预地区的产业发展，但相当重视全国性的和地区性的区域规划工作，这对于我国这样一个地域辽阔但人均资源严重不足的国家来说，更需要通过制定规划科学合理地利用有限的空间和资源。对此，我国政府高度重视，中央从2006年开始启动国家的主体功能区规划，提出要明确区域主体功能定位，这对指导我国区域经济发展以及人口、资源、环境的协调有着非常重要的意义。合理用地，规划在先，科学的规划对优质高效、节约集约利用土地有着十分关键的基础作用，所以一定要加强区域发展总体战略规划，统筹各类各业用地布局，为节约集约用地指明方向、提供前提条件，形成合理的区域发展格局。
四、加大土地整治力度，优化土地利用结构
“保障发展，保护资源”需要“开源”、“节流”并举。其中，土地整治是开源的最有效手段，是补充耕地、实现耕地占补平衡的最有效途径。长期以来，我国许多城市的各种开发区和工业园区的土地利用效率还比较低，农村居民点“空、散、乱”现象十分严重，迁村并点、“空心村”治理、退宅还田的潜力巨大，公路、铁路、水利等基础设施建设节约用地的潜力也非常大。对此，我国开展了大规模的土地整治，补充了大量耕地。据统计，1999年至2008年，我国通过土地整治共补充耕地4163万亩，为坚守18亿亩耕地红线发挥了重要作用。此外，通过土地整治还能够优化土地利用结构，推动耕地向适度规模经营集中，农民居住向中心村镇集中，产业向园区集中，实现耕地数量增加、质量提高，生产生活条件改善，同时也大大促进了土地的节约集约利用，缓解了建设用地供需矛盾，从而可以实现“耕地占补平衡有良方，土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障，城乡统筹发展有希望”。
由此可见，在我国土地资源相对紧缺的情况下，既保发展又保红线确实十分困难，但只要充分转动脑筋，合理配置土地资源，这个“双难”就会变成“双赢”。土地利用问题将会始终是我国现代化进程中关乎全局的战略性问题，如何解决好这个问题，答案只有一个，那就是必须要转变经济增长方，在土地利用方面走出一条节约、集约、高效的新路，这也是保障我国实现可持续发展用地的根本出路。（作者：赵庆利）( 责任编辑：管理员 ) |
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