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公共财政的实质就是民生财政
民生问题既是个人及家庭的生计问题，又直接影响乃至决定国家的发展进步。随着我国经济社会的快速发展，国家和社会各界对于民生问题日益重视。因此，加快推进以改善民生为重点的社会建设，就成为我国当前和今后一个时期经济工作的重要内容之一。而就当前及未来发展中的民生问题而言，推进财政体制改革，建设公共财政显得尤为重要和迫切。像十七大报告中就明确提出，要进一步完善公共财政体系和财政宏观调控政策，加大民生投入，努力为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会做贡献。
按照美国经济学家马斯格雷夫的观点，财政的基本职能就是资源配置、收入分配与经济稳定。这三条基本职能都直接或间接的与民生相关，但是程度却不同。而如何选择侧重点是与国家经济社会发展水平紧密相联，是有阶段性的。
具体结合我国的实际情况来看，在过去的很长一段时间里，我国的综合国力相当落后，市场经济体制更是经历了从无到有并逐步完善的过程。这个时期，在“效率优先”的指导下，国家财政资金主要投向经济建设领域，而在一定程度上忽视了收入分配的公平性等民生问题。
随着我国经济社会的发展，综合国力有了很大的增强，市场经济体制也不断完善，市场经济主体呈现多元化的势态，并且各经济主体在相互竞争的利润追逐过程中活力明显增强，这反映出“看不见的手”起到了它应有的作用，过去那种效率低下的局面基本上成了“过去时”。把脉国情，我国政府正确地认识到现在的主要矛盾已经发生了显著变化――经济增长路径基本步入正轨，而人民的福祉却亟须改善。这就推导出民生问题的重要性、现实性与迫切性。此时，作为一国资源配置的另一种手段的“看得见的手”，即财政要发挥其应有的作用就需要“与时俱进”。加快建设公共财政也就由此被提出，并受到各界的关注。
所谓公共财政，是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系,是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是现代市场经济国家通行的财政体制和财政制度。其中，公共性是公共财政的灵魂，即着眼于满足社会公共需要,其职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的，凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项，财政就不介入；凡属于或可纳入社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。公共财政是非盈利性的，在市场经济条件下，政府作为社会管理者,其行动的动机不应、也不能是取得盈利，只能以追求公共利益为己任。其职责只能是通过满足社会公共需要的活动，为市场有序运转提供必要的制度保证和物质基础。表现在财政收支上，财政收入的取得要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上；财政支出的安排要始终以满足社会公共需要为宗旨，以解决民生问题为出发点。
综上所述，笔者认为，公共财政的实质就是民生财政，公共财政的建设应以民生为导向。通过发挥公共财政的作用，努力提供越来越多能够满足人们不断增长的物质、文化需求的公共产品和公共服务，实现“使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的民生战略目标，让人们都能过上有尊严的生活。同时还要大力理顺收入分配关系，调节收入差距，防止由此而产生的诸多社会矛盾，最终实现构建社会主义和谐社会的伟大目标。
公共财政发挥作用的空间还很大
在明确了公共财政与民生问题的密切关系之后，我们应当考察一下现行财政政策在促进民生改善方面的作用与不足。随着经济实力的日益雄厚，必然会使得财政资金更加充裕，这无疑促进了民生支出的增长。统计数据显示，2003~2007年，我国全国财政用于教育、医疗卫生、社会保障、文化体育等民生方面的支出累计达5.3万多亿元，占同期财政支出的30%。而最近两年[FS:PAGE]，这方面的支出更大大加快，因此可以这样预测，今后这一比重,还必将不断提高。但是在肯定成绩、对未来充满信心的同时，我们也要清醒地认识到，同西方发达国家在这方面的投入相比，目前我国公共财政的建设，财政对民生的支持力度、广度都还存在着较大的差距，公共财政发挥作用的空间还很大。
而考虑到我国具体国情，以下几方面应作为未来一段时期里，财政支持民生的重点领域：
――“三农”。就“三农”问题而言，虽然国家已经把它作为国家发展战略的重中之重，但是由于长期“城乡分治”的二元结构尚未取得根本性的改变，使得从国家的整体分配状况来说，农村还只占有很小的一块儿。目前农村公共产品供给数量不足、质量不高，这就在很大程度上制约了农业的发展、农村的进步与农民的幸福。而作为一个农业大国，“三农”问题解决不了，国民经济发展的基础就难以稳固，更谈不上建立强大稳固的国家财政了，所以，相对于“三农”问题的重要程度而论，公共财政能否发挥应有的作用就显得尤为重要。
――“就业”。就业乃民生之本，只有解决了就业，广大人民才有收入的来源，才有实现人生追求的舞台，同时社会才能得以更加的安定和谐。但是，据国内有关学者估算，考虑各种隐性失业因素，我国城市实际失业率大约在8%~10%之间。如果再考虑农村的失业人口，就业形势就更加的严峻，而且在当前由于美国金融危机而引发的国际经济普遍衰退的情况下，就业形势就更加令人担忧。针对这样的现实就业状况，公共财政必须进一步发挥作用。
――资源与环境。我国的经济要想可持续发展，必须注重资源能源的节约与环境的有效保护。然而现实的情况是，由于利益的刺激和相关政策制度的不完善，我国节能减排的目标并未实现，“两高一资”产业未能得到有效抑制，大气污染和水体污染问题严重。作为一种经济调节手段，财税政策发挥作用必然会起到很好的效果，但遗憾的是，直至目前，相关的财税政策仍显得颇为贫乏。
――社会保障。社会保障机制是一个社会的“安全阀”，只有广大人民群众的基本养老、住房、医疗等方面得到有效保障，国家才会长治久安。随着经济体制转轨，国有企业改革进行到战略性调整的阶段，甩掉了“企业办社会”的沉重包袱。相应的，社会保障体制模式也已经发生了根本性的转变，看病、买房和养老等成本要由大多数个体来承担，而这样社会层面的保障机制就进入了新的探索阶段。在以上分析的诸多民生保障问题上，财税政策必须要针对性地介入，因为当前无论从制度构建上还是政策设计上，财政对于民生保障的支持都还不够，总体上存在保障的覆盖面窄且保障水平低下等问题，这明显不符合公共财政的要求。
――教育。“百年大计，教育为本”，这是从国家的整体利益角度来说的，对每个社会成员个体来说，教育也是其成才的一个前提。教育之所以成为民生问题的重要组成部分，一是好的教育可以使人具有一技之长，从而可以更好地谋求幸福生活，二是教育可以提高一个人的生活品位。但是现在，教育上的最大问题就是教育均等化的问题，即教育资源在城乡和区域之间的配置非均衡问题相当严重。这可以归因于经济发展的不平衡性问题，但作为一种准公共产品的教育，理应通过财政分配实现教育资源的大致均等化配置。
――收入分配的合理化。这是民生问题的重要一环。当前我国的收入差距拉大问题已经凸显，如体现贫富差距的基尼系数目前已超过国际警戒线。其中，城乡居民收入差距的拉大则更加令人注目,城乡居民收入的比率目前已达到3.3倍左右。理顺分配关系，固然需要综合运用多种经济杠杆，然而财政的分配调节手段可能是最重要的，但是当前的状况表明，在收入分配方面，公共财政的职能并没有得到充分履行。
完善民生导向的公[FS:PAGE]共财政政策体系
综合以上的分析，我们明确了公共财政与民生问题密切相关，但如何把握财政与民生问题的契合点，进而作出科学细致的政策选择却并不是一件易事。结合诸多学者的观点，笔者认为主要应当从以下几个方面着手建立民生导向的公共财政政策体系。
首先，以科学发展观为指导，树立民生财政理念。理念是行动的先导，要构建民生导向的公共财政政策体系，必须坚持科学发展观，树立以人为本的思想，在财政经济工作中要坚持立足于最广大人民的根本利益，在发展经济的同时更要关注民生问题，让改革发展的成果由最广大劳动群众共享。同时还应清醒认识到关注民生，解决民生问题，务必要与做大“财政蛋糕”的工作相结合，二者在很大程度上是相辅相成的。进一步分析来说，在经济增长同时注重改善民生，解决民生问题，就可以实现整个经济链条的顺畅，保证经济的长期可持续性增长，而经济的可持续增长必然会使民生问题得到更好的解决，从而促进整个社会的发展进步。因此，可持续发展观正是这种良性发展的保障。
其次，确立民生的目标，分步实施到位。以民生为导向的公共财政建设是一个庞大的系统工程，这不是个短期的项目，所以应当着眼未来，做好长远规划，只有随着改革的不断深化，而逐步循序渐进的制定并实施相关的财税政策，才能取得最好的效果。而当前必须完成的工作，主要是制定具体可行的民生目标与财税改革的相关举措，所有规划都要立足实际，都要以问题为导向并根据一定的优先顺序来进行。
第三，着眼基本公共服务均等化，完善公共财政体制。公共财政建设的一个重要目标，就是促进公共产品和公共服务提供的均等化，从而逐步地解决与民生相关的问题。自1994年分税制财政体制改革以来，长期令人困扰的一个问题就是各级政府在财力与事权分配上的不匹配。具体来说，就是财权的层层上移和事权的层层下移。笔者认为，今后应进一步明确中央政府与地方政府,以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权,健全财力与事权相匹配的财政体制。与此同时，还应当改革完善转移支付制度。在转移支付结构上，应当加大一般性转移支付的比重，严格管理专项转移支付，逐步取消基于地方利益的税收返还,将其并入一般性转移支付形式，以此使财政均等化功能不断强化。在转移支付模式上，研究制定横向转移支付制度，使纵向转移与横向转移有效地结合，从而提高财政资金的使用效益。在基本公共产品和服务能够大致均等的提供之后，诸多由于发展不协调而引发的民生问题就可能迎刃而解。
最后，针对民生问题，采取积极行动。民生导向的公共财政政策的实施，必须在整体推进的基础上，有所针对地分步进行。在各项民生工程里，各类问题有各自不同的特点，而且各个问题的轻重缓急不同，所以应对症下药，下面就某几个民生领域的问题提出具体建议：
――在“三农”支持上，首先应当继续加大财政对于三农领域的投资，通过预算安排建立财政支农资金稳定增长机制。重点加强农业基础设施、农业科研和教育投入以及农业信息化建设的投入，这些领域的投入必将增强农民的“造血”功能。随着新农村建设的进一步推进，公共财政投入也要更多地涉及到农民的生活条件改善方面。比如有条件的地方建设城乡交通一体化，切实加强农村饮水、电网以及厕所改造等工程。
――在教育投入上，应当着力加强基础教育的投入，尤其要改变现在的教育体制与财政体制不协调局面，即基础教育主要由县乡政府承担，而县乡政府的财力是最薄弱的，这造成财力与事权的脱节。同时还应当投入资金兴办受农民欢迎的各种教育培训，增强其自身的生存技能。另外应当把教育和就业问题综合考虑，从财力上支持各种职业性和技能性[FS:PAGE]的教育。
――在环境保护方面，应借鉴别国的经验，研究生态环境税，改革现有税种，充分利用税收的奖惩机制，促进节能减排，逐步形成有利于循环经济的产业模式及生产、生活消费模式。
――在收入分配方面，对于城乡收入差距，应加大“三农”投入,促进农民减负增收；对于区域性收入差距，要落实促进区域协调发展的财税政策；对于行业收入差距，主要应加强对垄断行业收入分配的监管,积极发挥税收的调节作用。
――在社会保障方面，应努力扩大社会保障的覆盖范围，加强社会保险费的征缴并研究开征社会保障税；加强养老金的基金管理，做大做实个人账户，努力提高统筹层次；积极研究探索农村养老、医疗和最低生活保障制度，妥善解决失地农民和农民工社会保障问题；支持健全城乡医疗救助制度；完善政府卫生投入机制,加强公共卫生服务体系建设；同时采取财税政策支持廉租房和经济适用房建设，促进住房保障。（董梅）
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